问题解答中国行政区划改革思路二

↑贺兰山老兵点击上方“贺兰军魂” 　　我国现行的行政区划是在长期历史发展过程中逐步形成的。伴随着我国新型工业化和城市化的发展，区域经济与行政区划的矛盾日益突出。行政区划问题比较复杂，必须引起高度　　（一）市制混乱

　　考察目前中国城市设置的情况，存在着严重的乱象：

　　一是城市名称不能区分城市的规模和级别。从直辖市到县级市都统称为市——北京、上海称为市，内蒙古的仅5万人口的阿尔山、3万人口的二连浩特也称为市。这无法区分城市规模，也无法体现城市级别。全国目前四大直辖市、30多个副省级市和省会城市、近个地级市、多个县级市，统统都称为市，确实造成了市制名称难以分类区分的混乱。

　　二是城市级别多。最高级别的市是中央直辖市，北京、天津、上海、重庆就是与省平级的直辖市。同时还有副省级市，如沈阳、哈尔滨、长春、大连、南京、青岛、济南、宁波、杭州、厦门、成都、南京、武汉、西安等。然后是省会城市和国务院确定过的较大的市，如太原、石家庄、呼和浩特、合肥、郑州、长沙等。普通的地级市大都由地区撤销改过的，以安徽省为例，阜阳地区改过来的阜阳市，滁州地区改的滁州市，安庆地区改的安庆市等。除此之外就是一般县级市，有多个。还有一些省还存在副地级市，即由省直辖直管的少数县级市，如河南的济源市，湖北的仙桃市、潜江市、天门市，新疆的石河子市。这么多的市，有省级——副省级——地级——副地级——县级共五个级别。

　　三是市中有市，即“市辖市”。市管市使市制形成混乱，这主要是地级市代管县级市造成的。出现“市辖市”怪现象完全是由市管县体制带来的副产品，因为原来的县改为县级市，而当地的地级市代管这些市县，就形成了“市辖市”。四个直辖市下面已经没有管市，相当多的地级市（包括部分副省级市、省会市）存在市管市的情况，管县级市最多的地级市是山东省的烟台，管辖栖霞、海阳、龙口、莱阳、莱州、蓬莱、招远7个县级市，潍坊市管辖青州、诸城、寿光、安丘、高密、昌邑6个县级市。全国的地级市代管着90%以上的县级市（除少部分县级市由省直辖直管外）。这种状况带来了很大的混乱，给管理和交往带来不便，甚至影响交通、通讯、统计、对外交流与合作等诸多方面。

　　四是由于市制的混乱导致城市之间不合理竞争。因为目前市制的弊端，不仅仅形成城市体制的混乱，更严重的问题是由此引发了城市之间不合理竞争。一种是行政级别和经济实力相当的城市之间的畸形竞争和重复建设。一种是上下级城市之间的利益冲突，当县级市的经济实力发展到一定程度时，与地级市的矛盾日益尖锐。县级市实力的增强，必然引起提升行政权力级别的欲望，而地级市则要维护其自身的行政地位，二者矛盾加剧。

　　五是绝大多数的地级市不属于城市型政区。城市发展是经济发展聚集的结果，是工商业聚集的结果，是周围地区政治、经济、文化的中心。也就是说，城市是以非农产业和非农人口集聚形成的人口较稠密的地区，一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。而撤地设市形成的所谓“城市”其实是一个既难辐射更广的市际区域，又难统筹城乡资源的中间体。因此，地级市虽然体现行政管辖功能，但更多的是体现区域性管理功能，与城市的本质属性相背离，与原来的“地区”差异不大。比如，甘肃省酒泉市，面积16万多平方公里，比四个直辖市的总面积还大许多，而人口却不足万，根本不是一座严格意义的城市。苏州市代表了当今中国城市经济的最高水平，但与下属的昆山市、常熟市等仅仅是行政上的管辖与被管辖。这样的城市都不是城市型政区，而是区域型政区。

　　六是撤县设市像穿“市”马甲。目前，我国申请撤县设市的县相当多，可谓热情高涨。马尔康县的撤县设市就是非常积极的典范。自年以来，马尔康先后6次向阿坝州、四川省、国家有关部门提出撤县设市的申请。经过15年努力，马尔康县终于实现撤县设市。据称，撤县设市后，马尔康可以得到更多的财税收入，地方的知名度将得到较大提升，在对外招商引资上有直接好处，在资源分配上也会更加受益，吸引各类人才进入，工作机会更多，提升市民自豪感和幸福感等。阿坝州州长杨克宁对此表示，马尔康是阿坝州州府所在地，也是川西北生态功能区的腹心地，实施撤县设市，对马尔康县、阿坝州甚至四川藏区具有重要意义，将有利于培育发展区域性中心城市，有利于推动城市化进程，有利于推动阿坝州发展，有利于四川两个藏区区域平衡发展。马尔康撤县设市，填补了该州无县级市的空白。正因如此，该州的九寨沟撤县建市也走到了成功前的最后一步。根据国务院批转的民政部《关于调整设市标准的报告》，设立县级市的标准：每平方公里人口密度人以上的县，县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30％，并不少于15万……如果是每平方公里人口密度人至人的县，各项标准就放宽一点：县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万……如果是每平方公里人口密度人以下的县，各项标准更宽一点：县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于8万……“自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地”，“设市时条件可以适当放宽”。马尔康是阿坝藏族羌族自治州的州府，符合“适当放宽”一条，撤县建市相对容易一点。问题是马尔康有平方公里（比上海市的面积还大平方公里），人口6万，每平方公里人口密度不足10人，这是“市”吗？撤县设市能不能让马尔康得到更多的财税收入？知名度能不能得到较大提升？按照民政部的设市标准，马尔康市确实填补了该州无县级市的空白。而真正的“市”在该州依旧空白。

　　青海省的格尔木市面积12万平方公里，比江苏省还大，可谓中国面积最大的县级市，尽管是青藏高原第三大城市，而人口却只有12万，这与县有何区别？我国大部分撤县设市的批复几乎都是：“同意撤销某某县，设立县级某某市，以原某某县的行政区域为某某市的行政区域”。这样的撤县设市，无非是给县穿了一件“市”的马甲而已。另外，对县与县级市的财税、资源分配等政策不应有太大的差异。

　　（二）隐性区制

　　在我国，除五个民族自治区外，还有多个市辖区、一个县级特区（贵州省六盘水市六枝特区）、一个县级林区（湖北省神农架林区）。严格地讲，区制应该是不存在的，但现实中却是隐性存在的。

　　国务院批准设立的国家级新区，是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。这些新区有：年10月成立的上海浦东新区，年3月成立的天津滨海新区，年6月成立的重庆两江新区，年6月成立的浙江舟山群岛新区，年8月成立的兰州新区，年9月成立的广州南沙新区，年1月成立的陕西西咸新区、贵州贵安新区，年6月成立的青岛西海岸新区、大连金普新区，年10月成立的四川天府新区，年4月成立的湖南湘江新区，年6月成立的南京江北新区，年9月成立的福州新区、云南滇中新区，年12月成立的哈尔滨新区，年2月成立的长春新区，年6月14日成立的江西赣江新区，共18个国家级新区总数。其中浦东新区、滨海新区系行政区，设立区委区政府，其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会。这些新区在产城融合进程中不可避免地会行使部分行政功能。同时，它们的党工委书记、管委会主任，有的由副省级官员（如省委常委）担任，有的由厅级官员担任，行政级别相当高。

　　此外，各种类型的国家级开发区、省级开发区（示范区）层出不穷，截至年5月，全国县及县以上的新城新区有多个，主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、边境合作经济区、工业园区（产业园区）等类型。比如，年11月4日，山西转型综改示范区管委会筹委会成立，决定整合太原都市区内的太原高新技术开发区、太原经济技术开发区、太原武宿综合保税区、太原工业园区、晋中经济开发区、山西榆次工业园区以及山西科技创新城、山西大学城等园区，建立山西转型综改示范区，对示范区内的太原市、晋中市两大板块，实行统一领导、统一规划、统一政策和人、财、物权属保持不变的“三统一”、“三不变”原则，统分结合，优势互补。这些开发区或示范区都管辖一定的区域范围，具有享受特殊经济政策地域的共同特性，行政级别基本涵盖了从省级到副县级的所有级别。开发区管委会作为地方政府的派出机构，不是一级行政执法主体，不具备相应的法律地位和执法权限，因而不能进行合法的行政管理和行政执法。另一方面，开发区的职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面，还得面临文教卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等大量社会公共服务事项，开发区已不再是单纯的经济功能区，管理职能全能化趋势明显。开发区不是行政区，不是一级政府，却要行使一定的行政管理职能。这样，不同类型的开发区就形成了隐性的区制。

　　（三）地名乱象问题

　　我国县级以上行政区划名称的命名、更名的，要由国务院审批。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定。可见，无论是县名、市辖区的名称，还是城市名称，都得由国务院审批。这是非常严肃的。但是，笔者仔细对全国县级以上行政区划的名称进行比对，发现地级市与市辖区、市辖区与市辖区、市辖区与县、地级市与县都有相同的，有的名称竟然有六个市辖区一致。

１.省与地级市名称相同

　　吉林省——吉林市

2.地级市与县（市辖区、市）名称相同

　　九江市——九江县、上饶市——上饶县、广安市——广安区、长沙市——长沙县、长治市——长治县、甘孜州——甘孜县、东营市——东营区、白银市——白银区、辽阳市——辽阳县、　邢台市——邢台县、吉安市——吉安县、伊春市——伊春区、许昌市——许昌县、邵阳市——邵阳县、岳阳市——岳阳县、荆州市——荆州区、南昌市——南昌县、铁岭市——铁岭县、通化市——通化县、黄山市——黄山区、淮安市——淮安区、湘潭市——湘潭县、新乡市——新乡县、衡阳市——衡阳县、濮阳市——濮阳县、乌鲁木齐市——乌鲁木齐县、克拉玛依市——克拉玛依区、和田地区——和田市——和田县、临夏州——临夏市——临夏县、大同市——大同县——（大庆市）大同区、（广东省）中山市——（大连市）中山区、西安市——（辽源市）西安区——（牡丹江市）西安区、兴安盟——（桂林市）兴安县——（鹤岗市）兴安区、朝阳市——朝阳县——朝阳区（北京市）——朝阳区（长春市）

3.县与市辖区或市辖区与市名称相同

　　（辽源市）和平县——（天津市）和平区——（沈阳市）和平区、（邢台市）清河县——（淮安市）清河区——（铁岭市）清河区、（自贡市）大安区——（白城市）大安市、（桂林市）象山区——（宁波市）象山县、（六盘水市）钟山区——（贺州市）钟山县、（淮南市）大通区——（西宁市）大通县、（焦作市）山阳区——（商洛市）山阳县、（徐州市）云龙区——（大理州）云龙县、（唐山市）开平区——（江门市）开平市、（上海市）长宁区——（宜宾市）长宁县、（本溪市）平山区——（石家庄）平山县、（甘肃省）甘南州——（齐齐哈尔）甘南县、（鹤岗市）东山区——（漳州市）东山县、（内江市）东兴区——（防城港市）东兴市、（福州市）台江区——（黔东南州）台江县、（鄂州市）华容区——（岳阳市）华容县、（兰州市）安宁区——（昆明市）安宁市、（鹤岗市）兴山区——（宜昌市）兴山县、（南宁市）兴宁区——（梅州市）兴宁市、（金昌市）金川区——（阿坝州）金川县

4.市辖区与市辖区名称相同

　　（西安市）长安区——（石家庄）长安区、（北京市）通州区——（南通市）通州区、（阜新市）海州区——（连云港市）海州区、（邢台市）桥东区——（张家口市）桥东区、（深圳市）南山区——（鹤岗市）南山区、（广州市）白云区——（贵阳市）白云区、（武汉市）青山区——（包头市）青山区、（鹤岗市）向阳区——（佳木斯市）向阳区、（重庆市）江北区——（宁波市）江北区、（龙岩市）永定区——（张家界市）永定区、（杭州市）西湖区——（南昌市）西湖区、（天津市）河东区——（临沂市）河东区、（上海市）宝山区——（双鸭山市）宝山区、（柳州市）城中区——（西宁市）城中区、（拉萨市）城关区——（兰州市）城关区、（鞍山市）铁东区——（四平市）铁东区、（沈阳市）铁西区——（鞍山市）铁西区——（四平市）铁西区、（石家庄市）新华区——（沧州市）新华区——（平顶山市）新华区、（石家庄市）桥西区——（张家口市）桥西区——（邢台市）桥西区、（南京市）鼓楼区——（徐州市）鼓楼区——（福州市）鼓楼区——（开封市）鼓楼区、（济南市）市中区——（枣庄市）市中区——（内江市）市中区——（乐山市）市中区、（阳泉市）郊区——（长治市）郊区——（佳木斯市）郊区——（铜陵市）郊区、（大同市）城区——（阳泉市）城区——（长治市）城区——（晋城市）城区——（汕尾市）城区

　　从以上可以看出，地名乱象问题极其突出，涉及的多个县、市、区。比如，“吉林省”和“吉林市”，如果没有后缀“省”或“市”，“吉林”到底指什么，此吉林彼吉林，无法讲清楚。再比如“长治市”和“长治县”，如果没有后缀“县”或“市”，名完全一样。“和田市”和“和田县”、“临夏市”和“临夏县”，同属县级行政区划，名称相同，会带来许多问题。我国各地区都有丰富的文化资源，难道就不能取“独一无二”的名称？再如，杭州市的西湖区和南昌市的西湖区，南昌市的西湖区设置于年，杭州市的西湖区设置于年，南昌西湖明显早于杭州西湖，而杭州西湖的知名度要高于南昌西湖。两个“西湖”不看“帽子”俨然一样，故而总得有一个更名。笔者倾向南昌西湖更名，因为国内外都普遍认同杭州西湖，南昌西湖没有必要沾杭州西湖的光。实际上，“南昌起义”是南昌西湖最具影响的文化品牌，能否叫“建军区”？鹤岗市的6个市辖区竟然有5个与其它县（区）的名称相同。市辖区不能只有通名而无专名。

　　还有“城区”，居然有大同市、阳泉市、长治市、晋城市、汕尾市五个城市“共享”一个名字，重名现象严重。汕尾市城区叫“城区”，就意味着汕尾市所辖的陆丰市是郊区，而不是城市。无论“郊区”“城区”，还是“市中区”“城中区”“城关区”，这些地名应该尽快更名，因为“郊区”“城区”等本身属于地理概念，城区指城市中人口密集，第二产业和第三产业比较发达的地区，是城市的主要组成部分和核心区域。城区是相对于郊区而言的，城区和郊区的有机组合构成一个完整的城市。地理概念、方位概念不能用于地名。

　　另外，还有井陉矿区、峰峰矿区、白云鄂博矿区、大同市矿区、阳泉市矿区、神农架林区、攀枝花市东区和西区、大同市南郊区等，基本是计划经济的产物，这些地名也必须更改。

　　笔者认为，县级以上行政区划单位的名称必须实现唯一性、排他性，既要有通名，更得有专用名，专用名应视为其行政区的文化品牌的核心内容。无论有无“帽子”“后缀”，名称都必须是特指的行政区划对象。

　　除以上明显问题外，我国行政区划的改革还面临社会稳定和国防建设安全的难题。

（待续）

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长按

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