跨行政区划人民法院改革研究

作者：陈卫东，中国人民大学法学院教授，博士生导师，研究方向为刑事诉讼法学、司法制度。

来源：《财经法学》年第6期。原刊责任编辑：李伟、赵建蕊

年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。年7月，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（—）》明确了改革的时间表与具体方案，表示“到年底，初步形成科学合理、衔接有序、确保公正的司法管辖制度”。年10月，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。探索设立跨行政区划人民法院，是我国司法体制改革的重要内容和重大举措。为何开展该项改革，试点效果如何，未来如何规划，值得我们深入思考和研究。

一、动因：司法权之地方化

习近平总书记指出，建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，目的就是“排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权”。本轮司法体制改革的逻辑和主轴，是为明确司法的中央事权地位，司法“去地方化”。所谓司法地方化，是指司法机关及其工作人员在职权行使过程中受到地方有关部门或者地方利益团体的不当干涉，导致司法职权无法独立公正行使，从而出现的一种司法异化现象。司法本为中央事权，法院无论设在哪里，都是国家的法院，执行的都是国家的法律，但在司法地方化的影响下，则偏袒本地人或企业，损害外地人或企业的合法权益，破坏司法统一，危害司法公正，消解司法权威。而司法地方化的产生，很大程度上源于司法区划与行政区划高度重合，以及由此而来的法院人财物的地方化。

（一）司法区划与行政区划的高度重合

我国法律上并没有司法区划的概念，法院基本上依托于行政区划而建立，具体而言：从纵向上看，行政区划分四个层级：国家、省、设区的市、县，与之相对应的是，法院也分为四个层级：最高、高级、中级、基层。从横向上看，依托该区划所设置的法院通常只受理该行政区划内所发生的案件。所以，有行政区则有相应法院，行政区划的范围原则上决定法院地域管辖的范围。每一个省级行政区划内，设置一个高级人民法院；每一个地级行政区划范围内，设置一个中级人民法院；每一个县级行政区划范围内，设置一个基层人民法院。如海淀区人民法院，对应的政府为海淀区人民政府，受理的是海淀区范围内的案件。司法地方化，其基础在于司法区划与行政区划的重合或对应，这为地方党政机关干涉法院审判权行使提供了制度土壤。

（二）“人”、“财”、“物”的地方化

不少学者认为，司法地方化之所以产生，原因就在于我国的法院系统是与行政区划对应设置的，使法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，并使其在实质性权力关系上还受地方党委控制。根据《宪法》第条、第条和《人民法院组织法》第35条的规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。地方法院由同级权力机关产生，地方法官由同级人大任免，地方法官由本地党政部门管理。裁判案件的法官，其任免、编制、升迁、待遇、前途都由地方控制，显然，审判权的行使很容易受制于地方。与此同时，《人民法院财务管理暂行办法》第3条规定，人民法院财务管理的原则是“分级管理、分级负担”。这使得法院的财政完全隶属、依赖于地方财政，而地方财政收支状况则完全取决于地方经济的运行及税收状况。由于对地方财政的依赖，地方法院审理案件时往往不得不更多地从地方的角度考虑问题，继而为地方保护主义大行方便。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。设在地方的国家法院，人、财、物受制于地方党委政府，地方若有意干扰案件办理，法院很难抗拒。

故而，“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越







































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